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電信普及服務分攤金法律制度之探討

為了解決和雲停車場月租費用的問題，作者吳玫櫻 這樣論述：

我國傳統的電信服務事業是獨占及管制的，然而自1980年起，由於科技的進步，獨占現象逐漸的消失，美國、英國、日本開始引入自由競爭，並開放或扶植新的電信事業，提昇電信產業之品質，增加國家競爭力，同時提供國人優良的通訊服務。尤其是最近幾年受世界貿易組織(WTO)的影響，電信自由化風起雲湧，紛紛引入外資加速電信建設，建設落後的國家更是加速開放的腳步，其中因電信事業開放外資比例政策，對於促進我國加入世界貿易組織則具有舉足輕重的影響地位。而先進國家亦解除各項管制提供新的服務並引入競爭，例如開放行動通信及個人通信，希望在公平競爭的環境下，能提高營運效率、服務品質、強化網路建設、增強服

務功能以及降低使用成本，以期望在全球競爭的年代能保持優先地位。 然而，使用電信服務不能不透過電信設施，該設施雖是屬於通訊之基本建設之一，然而城市與鄉村的建設情形卻時常存有大量落差，此乃受地域與營運收入之影響。我國近年來積極推動電信自由化，國內電信市場已邁向全新的自由競爭時代，惟在自由競爭市場中，創造利潤是業者首要之經營要件，為考量其投資效益與競爭能力，恐將避免提供成本高昂之電信服務，或對偏遠地區及特定用戶收取高額費用，以彌補其建設成本之支出。為了改善這些現象，復為配合推動國家資訊化社會政策之需要，我國乃參考美國對此情形設計之制度，責由各電信服務提供者提撥一定比例之金額，共同

成立電信普及服務基金（Universal Services Fund），將該筆資金運用於特定之電信服務，分攤特定建設所需之成本，彌補無法按合理價格公平享有一定品質之需用者。為使全體國民得按合理價格公平享有一定品質之必要電信服務，保障國民基本通信權益，我國於民國88年11月3日電信法第20條第4項首次增訂「電信普及服務管理辦法」授權條款，以加速推動電信普及服務制度，同時於電信法第20條第2項規定，授權成立國內首支電信普及服務基金。。 　　國內由政府設置的各種政府基金以特種基金為主，在我國已有一百多支，但基於普及服務為目的而設置者，電信普及服務基金為首創，其性質在實務上，主計單

位如何定性以統一監督一直是個難題。並且由於特種基金內隱含多種公課，由各基金名稱往往無法直接看出公課特性，尤其普及服務分攤者繳納之電信普及服務分攤金（以下簡稱分攤金），性質上究趨向於規費、受益費或特別公課，亦不明確，致造成國家財政管理上的一種特殊情形。其中，規費近年終於立法課徵，取得合法課徵依據，要件逐漸明朗，但類型上仍有爭議；受益費特性則隱藏諸多待分析之要件，一直無法得出更具體之特徵；特別公課目前雖然有諸多學者探討其性質，但在要件上一直僅於抽象的概念探討，在具體化的過程中，仍不易確認，尚有待立法的進一步的明確化。本文除探討分攤金制度在程序面與實體面之合法性外，將以此為中心，研析分攤金在財政工具

上之地位。 本文之研究架構共分為六章，第一章為緒論，概括介紹研究動機與目的等，其餘第二章至第六章所論述之重點說明如下，並請參考架構圖例。 一、實務面：首先，從世界各國電信發展歷史以觀，為利全球化的經濟環境發展，並促進各國通訊普及以全面提昇各國在經濟、教育及文化上的水準，進而提高國家國際競爭力，電信自由化的風潮在1980年代末期風起雲湧，國人亦強烈感受到這一波自化化風潮所帶來的效應。惟凡事皆有二面，在電信普及的同時，就那些無法搭上電信自由化便利列車的使用者而言，因無法掌握瞬息萬變的現代社會，勢必逐漸脫節，反而造成另一種類似貧富差距之資訊落差現象，在全面提昇

國家競爭力之期許之下，這種現象各國陸續注意到，並且採取積極的作法將此影響降到最低。電信普及服務制度在各國的努力下終於誕生，我國亦應留意各國發展時所面臨之各種問題，提早因應，以免輸在起跑點，事後不易補救。爰此，我國參照各國對於普及服務制度之規範，加以融入我電信法之中，本論文第二章即就各國普及服務制度發展歷程及重要要內容加以說明，而我國於電信法修正時各界所提出之各種寶貴意見及現行普及服務制度之內容，亦逐一加以論述。 二、其次，進入普及服務制度法律面之探討，本文於進行分析的同時，注意到普及服務制度涉及多層次的規範，為求周延，必需從程序面與實體面一併分析，而不論是程序面或實體面，由

於普及服務制度不僅屬於行政程序法之一環，其本身亦具有財政的屬性，二者不可偏廢。因此，再就行政法領域分析其普及服務制度之程序性是否符合行政法上各種原則之實體內涵，其後則進入實體面之討論，包括行政上一般行政原則之適用等；從程序面而言，行政程序法上所要求之法規訂定規範，必須具備依法授權之成文法，以明定課予人民負擔之內容；除此之外，該內容需採用公告周知方式令人民瞭解；次從財政應用上之財政原則著手，討論課徵至運用，因不同的財政工具而有不同的設計，如課徵時之人民負擔公課之原則或運用時之方式等，由於普及服務分攤金於我國係初設，以上將以較多篇幅加以闡釋。再就普及服務制度是否具備財政制度之要求，在財政程序方面，

我國訂有配合國庫財政收支運作制度之預算法、國庫法等財政法制，若無法定例外情形，皆應遵照辦理，若排除適用，合法性如何？另分攤金就我國現行財政工具分類法，其性質為何？如何加以定位？ 　　凡攸關人民權益之事項，均應有權力分立、財政民主、法律保留原則之適用。但財政民主制度之運作，常受政治干涉，並引發資源分配或優先權益等問題，難期公正。而財政案之立法程序與法律制定案之程序雖類似，但財政預算制度設計上，為逃避國會監督，在法規上往往技巧地降低法規範位階，採取行政裁量措施，授權行政機關自行訂定，自行控管，此不但易造成行政機關恁意擴張權限，更有濫用財源之危險，故首應將稅捐法律原則的精神予以適

度延伸至有影響人民財產權益的行政行為，並將國家財政收入與財政支出帳目攤在陽光下，將資訊或財政報表公開透明化，接受社會的公評，使民眾得直接瞭解財政執行之成效，人民的荷包方得真正看緊。本文第三章及第四章擬從以上各角度切入，逐一加以探討。 三、普及服務制度之檢證，如前所述，其規範是否符合實際國情所需，在制度初期，每屆會計年度，亟需加以檢討執行成效；而故本文第五章即依序就普及服務分攤金是否符合行政面及財政面之程序要求及實體要件，檢驗分攤金之民主正當性，並深入瞭解在我國的法律定位。本文將前揭整理各種類似財政工具如規費類、受益費、特別公課的特徵，輔以比較分攤金性質，再試圖釐清電信事業普

及服務基金之法律定位。 四、最後，本文擬以現行有關之財政工具屬性及其運作制度為主，比較我國所設計之分攤金財政運作制度及財政工具的種類與性質，以從更寬廣的角度與層面，客觀審視電信事業普及服務基金制度設計的利弊，以合理評判電信事業普及服務基金之定位與屬性，以達充分保障人民基本通信權利之目的。就我國現行電信開放制度後的通信環境與國家保障國民基本權利精神相輔相成，藉以增加本文之視野廣度。 觀察我國現行普及服務制度的內容，將於第六章提出結論與建議，本文所敘述之部分，其中尚有諸多地方值得再深入探討，限於篇幅及作者能力，僅提出個人之一些心得，以供未來其他先進繼續參考研

究。 　　有關本文之架構，以下僅以架構圖表列於下供參。